“互联网+政务服务”是有效推进国家治理体系现代化和政府应对网络时代的必然选择, 为电子政务带来了新的机遇与挑战。从服务内容、服务办理、咨询服务和服务资源等方面出发构建“互联网+政务服务”发展的测度体系。基于模拟用户体验和网上数据采集的方式, 对我国16个省级一体化平台进行实证分析。研究发现, “互联网+政务服务”还存在服务内容区域差异显著, 在线申报提供率分化严重, 咨询答复及时性较差, 服务资源可见性不足等现实困境。基于此, 为切实推进“互联网+政务服务”发展, 亟待基于用户需求从服务内容实用性、服务办理便捷性、咨询服务有效性、服务资源可见性等方面探寻突破口。

一、问题的提出

党的十九大报告明确提出, “中国特色社会主义进入新时代, 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛, 不仅对物质文化生活提出了更高要求, 而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”加强政务服务体系建设, 创新政府服务方式, 提供均等化无差别的政务服务, 对于提高政府决策的科学化与民主化水平具有显著的推动作用, 是维护经济和社会发展公平正义的有效举措。自1999年浙江省上虞县成立我国第一家政务服务中心以来, 我国各级政府不断加强自身建设, 纷纷建立综合性实体政务服务大厅。[1]《全国综合性实体政务大厅普查报告》统计数据显示, 截至2017年4月, 我国31个省级政府共设立综合性实体政务大厅19个 (含新疆生产建设兵团) 。334个地级市政府共有322个地方设立了综合性实体政务大厅, 大厅覆盖率为96.4%。[2]同时, 一些地方政府还建立了网上政务服务大厅, 采用互联网信息技术手段, 探索和推广政务服务事项在线咨询、网上办理、结果查询等服务。经过多年发展, 基本形成了实体大厅与网上大厅相结合的服务体系。目前, 中国已经成为互联网大国, 超过半数中国人接入了互联网, 互联网的进一步发展为政务服务注入新的动力。

当前, 党中央、国务院高度重视“互联网+政务服务”工作, 多次在各级政府会议和工作报告中提出明确要求, 为“互联网+政务服务”的发展指明方向。但也必须看到, 我国“互联网+政务服务”发展还处于起步阶段, 如何进一步提高政务服务质量与实效, 通过互联网将优质服务提供到用户手中, 仍然是一个急需关注的议题。国内探讨“互联网+政务服务”的文献还缺乏系统化, 有研究强调“互联网+政务服务”是电子政务服务的新模式。[3]在其他间接研究中, 有的关注国外政务服务的经验介绍[4]、某一方面的实践概况总结;[5]有的研究则聚集“互联网+政务服务”的内涵与任务, [6]提供模式与创新路径、顶层制度设计;[7]还有的研究侧重“互联网+政务服务”的驱动要素。[8]尽管上述研究从不同角度揭示“互联网+政务服务”推进的某些重要特征, 但仍存在各自的问题和局限。如都是聚焦某个方面进行的分析, 以及研究方法多是以理说理, 缺乏从系统、全面的角度解释推进“互联网+政务服务”发展的要素是什么。尤为关键的是, 甚至有研究将“互联网+政务服务”混同于技术层面的政务公共服务上网, 并对“互联网+政务服务”发展中“为公众服务什么”、“如何为公众服务”等具体的核心问题与路径选择缺乏深入的探究。要素识别的模糊限制了“互联网+政务服务”效能进一步提升的空间。对于文献上的不足和推进“互联网+政务服务”过程中未解的困惑, 需要提供一个分析框架来解决。本文在把握“互联网+政务服务”意涵的基础上, 构建“互联网+政务服务”发展的测度体系, 采用模拟用户体验和网上数据采集的方式对我国“互联网+政务服务”发展情况进行实证调研和案例分析, 具有理论和实践意义。

二、概念界定

伴随着政务服务改革政策环境的日趋成熟, 国内研究者们从不同角度诠释“互联网+政务服务”的内涵, 为推进“互联网+政务服务”工作发挥重要作用。朱克力强调互联网:“一是拆墙, 拆心智和观念之墙;二是破笼, 破行政和市场之笼;三是平权, 平社会和民生之权”。[9]“互联网+”时代充满连接, 其核心特征是共享性“接入”, 基本原则是互联互通与共享开放。学者们对于“互联网+政务服务”内涵的理解基本达成共识, 明确“互联网+政务服务”继承并超越传统电子政务的发展模式。学者王浦劬、竹立家从推进国家治理现代化的视角提出:“与互联网的去中心化趋势互为表里的是, 互联网的精髓在于普惠、民主、平等。政府与公民的关系, 不再是传统意义上民求官办事的旧有范式, 而是通过互联网实现共享、共赢的新型范式。‘互联网+’理念之一就是互通互联, 从而降低信息不对称和社会运行成本”。[10]学者陈文对比传统政务服务模式后, 强调“互联网+政务服务”是打通政府部门之间的信息壁垒和信息孤岛而生成全新政务服务模式的动态过程。[11]学者费军认为“互联网+政务服务”是将政府行政部门的管理和服务活动, 通过互联网技术得以实现, 并运用这些先进技术改造现有的电子政务系统。[12]

可以发现, 学者们对“互联网+政务服务”内涵的概述有共性, 也有细微差异, 但整体上都认为“互联网+政务服务”是一种新的公共管理和服务方式。本研究结合政策文件的要求以及专家学者们的解读, 认为“互联网+政务服务”核心内容是促进以云计算、互联网、大数据为代表的新技术与政务服务的融合创新, 充分发挥互联网在政务服务中的作用, 转变政府服务理念, 利用互联网对政务服务进行再造, 促进部门间信息共享, 进一步规范服务标准、优化服务流程、创新服务功能、拓展服务渠道, 旨在最大限度地为政务服务的创新发展提供源动力, 让群众企业办事更便捷, 提升服务型政府建设水平。

三、研究方法与样本选取

(一) 研究方法

作为一项系统性很强的信息惠民工程, “互联网+政务服务”是国家治理现代化的重要组成部分, 需要坚持系统而严谨的研究方法。在公共行政学的发展史上, 实证主义扮演着重要角色, 在一定程度上其特性和发展方向, 对公共行政学的发展起到关键作用。[13]对本研究而言, 政务服务过程中的跨层级信息共享与协同不仅涉及理论体系尚未完善的研究领域, 而且需要考察行政系统内部的“互联网+政务服务”的运作过程, 难以直接获取一手数据。为此, 本文将采用模拟用户体验和网上数据采集方式, 对我国16个省级一体化平台的服务情况进行定量分析, 提炼有价值的信息, 以掌握“互联网+政务服务”的发展现状。

自2015年3月至今, 国务院先后出台《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》 (国发[2016]55号) 、《关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》 (国办函[2016]108号) 、《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》 (国发[2018]27号) 等多项重要决策[14], 对“互联网+政务服务”的推进工作进行总体部署, 政策措施层层递进, 不断推向深入。新时代为全面推进政务服务工作带来新要求、新使命, 将在未来很长一段时间引领我国电子政务转型乃至政府治理范式和公共管理思路转换的方向。根据政策文件要求, 建设一体化在线政务服务平台是当前各地区、各部门“互联网+政务服务”推进的主要目标。通过文献分析、政策解读和专家座谈会的方式, 结合在线政务服务平台建设的情况及数据的可获得性, 立足于用户需求, 提出“互联网+政务服务”的测度体系 (见表1) 。

表1“互联网+政务服务”发展的测度体系

传统政府高度集权, 公众仅掌握有限的信息, 这种信息不对称使得政府与公众的矛盾日益加深, 大大损害了政府的形象。[15]“互联网+政务服务”为推进政府管理创新提供了契机, 具有不同于商务服务和传统电子服务的特征, 这些特征构成了“互联网+政务服务”发展的基本测度。[16]归纳起来, “互联网+政务服务”发展的测度体系包括四大类九项具体内容。其中, 服务内容的实用性是指用户通过平台可以获得的服务种类和内容, 具体包括与办事相关的申请条件和申请材料的清晰度, 申请表格的可下载情况;服务办理的便捷性是平台服务设计与服务传递的便利度, [17]具体包括在线申报事项的提供情况, 办理时限优化情况;咨询服务的有效性是指政府在平台上对公众需求的回应效率及效果。[18]主要包括咨询答复的及时程度, 答复内容的有用程度;服务资源的可见性是指平台与公共搜索渠道及社会化服务平台的对接情况。上述测度贯穿“服务内容-服务办理-咨询服务-服务资源”四个环节, 共同构成在线政务服务的全过程。

(二) 样本选取

为考察跨部门、跨层级服务资源整合情况, 因此样本选取也就相应地将已开通或规划建设省级一体化服务平台的16个省级在线政务服务平台作为研究对象, 具体包括天津市、辽宁省、吉林省、上海市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省、广东省、重庆市、贵州省、云南省、陕西省、甘肃省的政务服务网 (网上办事大厅) 。本文主要采用2016年清华大学公共管理学院课题组的“互联网+政务服务”调研评估数据, 将之作为数据来源。调查数据以网上人工采集和模拟用户测试两种方式获取。其中, 网上人工采集通过人工登录政务服务平台、公共搜索平台的方式, 对服务内容的实用性、服务办理的便捷性以及服务资源的可见性进行体验和数据采集, 模拟用户法主要以模拟用户实际在线咨询的方式, 测试咨询服务的有效性。

(三) 数据情况

1. 整体情况

截至2017年4月, 在16个省级一体化服务平台中, 有9个平台覆盖省市县三级, 4个平台延伸到乡镇 (街道) 。在服务内容方面, 超过80%的平台公开提供监督举报方式、办事指南、事项办理程度、政策文件等内容 (见图1) 。

图1 16个省级一体化服务平台内容提供情况

注:数据来源于课题实证调研的统计。

在服务办理方面, 16个服务平台共提供可全程办理事项2686项, 占进驻事项总数的比例为0.3%;在咨询服务方面, 9个服务平台通过政务服务热线、实时人工、自助智能问答等方式提供即时在线咨询服务, 其中有5个服务平台提供智能问答服务。并且, 超过85%的平台提供进度查询、办件统计、用户注册、在线申报、举报投诉、在线咨询等功能 (见图2) 。

图2 16个省级一体化服务平台功能提供情况

注:数据来源于课题实证调研的统计。

2. 各测度的基本情况

(1) 服务内容情况

服务内容实用性的抽查事项与服务办理便捷性的事项保持一致。从16个省级一体化平台中的教育、公安、民政、社保、食药、交通、国土、住建、工商等20个部门中各抽取特定办事事项, 调研申请条件、申请材料的明晰情况以及申请表是否提供下载。调研结果显示, 各部门申请条件明晰的事项占比位于68.8%至93.8%之间, 环保、交通、工商、国土等部门表现较为突出, 申请条件明晰的事项占比均超过80%。

各部门事项申请材料明晰情况方面, 申请材料明晰的事项占比普遍处于较低水平, 位于6.3%至37.5%之间, 有9个部门的事项中存在未提供申请材料的情况。

各部门可下载申请表的事项占比位于33.3%至92.3%之间, 科技、水利等部门申请表的提供情况较好。

(2) 服务办理情况

服务办理情况调查20个抽查事项是否提供在线申报, 以及每个事项的承诺时限是否小于法定时限。调研结果显示, 目前在线申报通过统一单点登录、链接部门系统重复登录两种方式实现, 在线申报事项占比位于45%至70%之间。

调研部门事项办理时限情况方面, 承诺时限小于法定时限的事项占比在41.7%至90%之间, 差异比较大。民政、经信/工信、旅游、交通等部门超过70%的事项承诺时限小于法定时限。

(3) 咨询服务情况

从问题咨询库汇总随机选取1个简单问题, 通过省级互联网政务服务平台的公众留言、信箱、即时通信等在线咨询渠道提交咨询问题, 根据问题答复时间和答复内容判断答复的及时性和答复质量, 超过7个工作日未回复的视为答复不及时。调研数据统计结果显示, 60%的平台未在7个工作日内答复或无法在线提交问题, 仅31.3%的平台咨询答复质量较高, 能直接解决问题, 另有18.8%的平台提供相关部门的联系方式, 需要用户再次咨询才能解决问题。

(4) 服务资源情况

选取网民使用率最高的百度搜索平台, 以“省级名称办事”为关键字搜索, 记录16个省级一体化在线政务服务平台在搜索结果中的排序情况。根据搜索结果的排序情况将公共搜索平台的可见性分为四个等级, 分别是高、较高、一般和较差。其中, “可见性高”是指政务服务平台出现在搜索结果的第一条, 且公众能看到平台的主办单位信息;“可见性较高”指政务服务平台出现在搜索结果第一条, 但公众需要点击链接登录平台网站后方可确认平台主办方;“可见性一般”指政务服务平台出现在搜索结果的第二条或第三条;“可见性较差”指政务服务平台出现在搜索结果的第三条之后。调研数据统计结果显示 (见表2) , 超过30%的政务服务平台未能较好对接公共搜索平台, 用户需要多次点击、甄别才能定位政务服务平台, 这在一定程度上对平台的应用和推广造成不利影响。

表2 服务资源的可见性调查数据统计表

注:数据来源于课题实证调研的统计。

社会化平台的可见性方面, 重点关注政务服务平台的相关服务资源是否能够通过微信服务号提供服务, 考察政务服务平台首页是否提供微信服务号入口。调研数据统计结果显示, 社会化服务平台的可见性较差, 不到20%的政务服务平台提供微信服务号入口。

四、研究结果及分析

目前, 我国“互联网+政务服务”处于初级阶段, 存在许多尚未解决的理论和实践问题, 因而作为政务服务的革故鼎新, “互联网+政务服务”在发展过程中势必受到诸多因素的制约。通过对16个省级一体化在线政务服务平台的调查, 结果显示当前我国“互联网+政务服务”在以下方面仍存在问题。

(一) “互联网+政务服务”存在的问题分析

1. 服务内容实用性区域差异显著, 办事材料下载提供情况较弱

服务内容的实用清晰, 既是社会公众和企业理解办事要求、提高办事效率的保障, 也是各级政府搭建高水平“互联网+政务服务”平台的前提, 是实现资源整合、流程优化的先决条件。尽管我国在线政务服务平台在服务内容实用性方面取得了显著成绩, 然而由于一些地区整体服务型政府理念的缺乏, 使得政务服务内容实用性区域和部门差异明显。这种差异影响了跨部门跨区域服务的协同, 无形中也降低了公众对“互联网+政务服务”的整体认同感, 不利于“互联网+政务服务”的深入推进和普及。调查结果显示, 服务内容实用性未表现出明显的经济发展水平相关性, 但区域和部门间的两端分化明显, 如江西、重庆、甘肃、山东等地的服务平台普遍存在缺少可供下载的相关文件和表格, 即使提供服务事项的申请材料、流程, 也缺乏统一的规范, 降低了“互联网+政务服务”体系的运行效率。

2. 在线申报提供率分化严重, 办理流程存在较大优化空间

在线办事是服务平台的重要功能, 16个省级服务平台发展的调查结果显示, 中西部地区还存在较大完善空间, 如陕西、重庆、安徽等地的平台网上办事服务集中在办事指南或停留在某一个功能上, 而不是全程化, 能够实现网上申报办理的事项不多;与此同时, 由于流程不够简化, 很多事项办理的承诺时限大于法定时限, 欠缺便民性。“互联网+政务服务”不是实体政务服务中心的简单上网, 而是要以互联网的思维构造一体化、全过程、无缝隙的政务服务体系。[19]随着互联网及相关技术的发展, 用户对政府借助互联网平台提供服务的期待会不断上升, 因此, 充分利用信息技术手段优化服务流程设置成为促进“互联网+政务服务”发展的关键。

3. 咨询答复及时性较差且质量不高, 需求回应难以满足

调查结果显示, 东北和中西部地区在答复内容有效性上表现较弱, 如辽宁、安徽、重庆和陕西等地的在线政务服务平台与公众互动交流的实时性较差;还存在未公开公众来信和答复情况, 即使公开答复情况, 也仅仅停留在联系方式, 能直接解决问题的答复较少, 这些问题极大地影响在线政务服务平台的整体形象。在线政务服务平台需秉持“服务驱动”的原则组织业务, 这与实体政务服务中心通过服务窗口与公众进行双向互动是一致的, 需要基于问题导向, 为公众提供精细化与专业化的政务服务。

4. 服务资源与公共搜索、第三方平台缺少对接

调查结果显示, 重庆、陕西、江西、安徽、吉林等地在线政务服务平台与公共搜索、微信等社会化平台的对接明显不足, 这在一定程度上降低了在线政务服务平台的传播力和影响力。例如, 公众在百度检索“政务服务”等相关的关键词时, 多数来自于商业网站信息, 信息的准确性和权威性值得商榷, 而官方权威的在线政务服务平台在无效的检索中与公众擦肩而过。究其原因, 在线政务服务平台供给侧的设计理念是根源, 长期以来遵循满足政府部门需要的设计原则, 导致平台实现与公众真实需求相差很远。

(二) “互联网+政务服务”发展的提升路径

围绕调查过程中发现的突出问题, 从公众的需求出发, 对影响“互联网+政务服务”发展水平的服务内容、服务办理、咨询服务和服务资源等测度进行深入分析, 以探索“互联网+政务服务”发展的创新路径。

第一, 以标准化为切入点全面增强服务内容实用性。将标准化的理念、原则和方法引入到各地区各部门政府, 通过制定和实施适用于“互联网+政务服务”平台的标准体系, 增强服务内容实用性, 提升政务服务质量。一方面, 做好顶层制度设计。新时代要坚定不移贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念, 建立“互联网+政务服务”的顶层标准化制度。通过建立全国通用的标准化制度, 为打破政务服务资源交换共享的壁垒, 为促进跨地区、跨层级和跨部门的互联互通创造条件, 推动实现从本地区申请服务, 其他地区畅通办理, 减少服务的区域限制, 实现一体化、智能化的政务服务, 从而提升服务效率。另一方面, 打造区域分级特色。鉴于当前我国各区域和各部门互联网平台服务内容实用性差异显著、软硬件不协调的现象较为突出, 需要在建立全国顶层制度的基础上, 设定分级标准以解决区域差异性问题。例如, 东部地区的硬件软件以及人力资源层次相对较高, 公众的需求也相对较高, 这些地区要求提供更高层次的政务服务, 对应的东部地区需采取高层级的服务标准。而对于欠发达地区, 可以使用较低层级的标准, 并在逐步发展的前提下提升政务服务标准。[20]

第二, 以多元化渠道提高服务办理便捷性。2017年12月6日, 在国务院常务会议上, 李克强总理对加快推进政务信息系统整合共享进行全面部署, 特别强调“要紧紧依靠‘互联网+’, 进一步深化‘放管服’改革, 力争让群众企业办事像‘网购’一样方便!”可以看出, 互联网主导地位不断强化, 新型电子政务形式正在改变人们的生活, 这就需要探寻多元化的服务渠道, 不断提升“互联网+政务服务”的易用性。一方面, 在线政务服务平台承担着政务数据资源开放统一入口的角色, 需要不断完善在线权威信息发布、预约查询、在线支付、互动交流等功能, 构建指尖上的便民服务政府, 为公众提供移动化、便捷化的政务服务。另一方面, 也要密切关注公众对“互联网+政务服务”的体验, 重视公众满意度。不仅要强化裁量标准量化、监察协同联动, 确保“制度笼子”合理和牢固, [21]也要进一步拓展公众信箱、意见征集等多种渠道, 方便群众随时监督, 并透明呈现意见反馈和公众评价结果, 构建新型政民关系。

第三, 以线上线下融合促进咨询服务有效性。“互联网+政务服务”发展是一个循序渐进、不断完善的过程。当前我国仍存在在线政务服务平台与实体政务大厅各自为政、线上线下脱节的现实困境, 亟需统筹推进实体政务大厅与在线服务平台融合发展。一方面, 在优化升级线下政务服务功能的同时, 全面推进在线政务服务发展。做实做强做优实体大厅为政务服务数据在互联网上的流转创造条件, 在确保线上线下服务标准一致、服务环节无缝衔接的基础上, 线上服务可更多地关注咨询服务功能优化。如通过在线留言、即时通信工具、政务热线等多种咨询方式, 提高咨询服务效率;另一方面, 也要发挥大数据在咨询服务信息收集和分析等方面的作用, 做好个性化需求精准推送, 提高服务的智能化水平。[22]

第四, 基于用户使用习惯提升服务资源可见性。目前, 在线政务服务平台的知晓率和使用率都普遍低于市场开发的同类应用。各级政府部门需要转变传统思维, 从“部门视角”转换到“用户视角”。[23]一方面, 促进各层级各地区在线政务服务平台与百度、微博、微信、支付宝等第三方平台的融合, 发挥这些平台用户规模大、活跃度高、功能易用等优势, 提供在线权威信息发布、预约查询、在线支付、互动交流等, 为公众提供移动化、便捷化的政务服务。另一方面, 基于对用户行为、习惯的分析, 鼓励有能力的企业积极探索互联网政务服务资源创新, 引导用户充分利用已有的知识经验和社交网络, 参与互联网政务服务的生产、加工、传递等各环节, 推动服务资源的完善始终与公众需求变化相匹配。

五、结论

推进“互联网+政务服务”是实现政府治理能力和治理体系现代化的重要基础性工程, 将给人民群众共享互联网各项成果和深化改革事业各种红利带来更多的参与感。“互联网+政务服务”发展是一项复杂巨系统工程。目前对世界范围内、一国范围内的政务服务研究成果已经很多, 但尚缺乏有关中国“互联网+政务服务”的系统性研究。本文在总结已有研究成果的基础上, 聚焦我国在线政务服务“为公众服务什么”、“如何为公众服务”等问题, 构建“互联网+政务服务”的基本测度体系, 从服务内容的实用性、服务办理的便捷性、咨询服务的有效性以及服务资源的可见性等角度对16个省级一体化在线政务服务平台建设现状进行调研分析, 旨在有效推进理论创新、实践创新, 让“互联网+政务服务”发展更有质量, 让人民更有获得感。