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新时代行业协会商会依法治理的挑战和建议
来源:中科服    发布时间:2019-12-13    文章分类:行业动态     分享:

十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,决定多处提及社会组织在推进国家治理体系和治理能力现代化发挥的作用,提出要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系决定,发挥行业协会商会自律功能。

根据中国社会组织网的权威数据显示,截至 2019年11月底,我国已登记的社会团体为38万个,其中民政部登记社会团体1971个,地方登记社会团体37万个,行业协会商会数量达到近12万个,并且每年以10%到15%的速度增长,在各类社会团体中数量最多、增速最快。

随着市场经济不断深入,我国出现了一批独立自主、能力突出、公信力高、示范作用强的行业协会商会,这些行业协会商会在积极反映会员诉求、参与相关产业政策研究制定、加强行业自律、完善行业管理、协调国际贸易纠纷、维护会员合法权益等方面发挥了重要作用。然而我国的行业协会商会也存在内部治理混乱,官僚作风严重,财务管理不规范,违规涉企收费,乱评比乱表彰等问题。

依法治理,成为新时代行业协会商会依法治理的最强音

十八大以来,中央有关部门制定和实施一系列清理、规范和支持社会组织发展的办法。推动行业协会、商会与行政机关真正脱钩,致力于建立新型行业协会商会管理体制和运行机制,促进和引导行业协会商会自主运行、有序竞争、优化发展。

2015年7月8日,中共中央办公厅、国务院办公厅对外发布《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》正式拉开行业协会商会脱钩的序幕,在脱钩方案提出,积极稳妥推进行业协会商会与行政机关脱钩,厘清行政机关与行业协会商会的职能边界,加强综合监管和党建工作,促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织。

2015年开始,为了配合行业协会商会脱钩的开展,民政部、发改委、财政部等十多个部委印发关于涉企收费、资产管理、办公用房、负责人任职、国有资产、综合监管等十多部政策文件,规范脱钩后的监督管理问题,所有政策文件的核心在厘清行政职能和行业职能,区分国有资产和社会资产等同时,都指向了行业协会商会未来发展的重点,那就依法治理,让协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律、依法自治的现代社会组织。

依法治理,成为新时代行业协会商会未来发展的最强音。

行业协会商会依法治理过程中面临的挑战

2018年开始,民政部门对北京市104家社会组织作出了行政处罚,其中行业协会商会等社会团体共72家,占比69%。2018年10月22日,民政部就持续深入开展清理规范行业协会商会涉企收费工作发布消息称,一年来,民政部深入开展清理规范行业协会商会涉企收费,已作出社会团体违规收费的行政处罚案件2件,共罚没442万元,拟作出行政处罚案件3件,拟罚没190万元,正在调查处理的线索94条,涉及全国性社会团体41家,涉及金额4000余万元。法律法规政策的完善,以及监督执法力度的加大,都对社会团体的依法治理提出了更高的要求。

笔者作为长期研究和推动行业协会商会依法治理的实务人员,依据中国裁判文书网公布的行业协会商会典型案例、中国社会组织公共服务平台公布案例和地方民政部门公布的行业协会商会行政处罚案例、以及媒体报道案例为研究对象,结合近年来国家有关部门发布的行业协会商会相关的一系列规范性文件,从我国行业协会商会发展过程中出现的一些共性法律问题出发,总结了目前新时代下,行业协会商会在依法治理方面面临的五大挑战:

内部治理的挑战

中办、国办印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》提及要加强社会组织自身建设,健全社会组织法人治理结构,针对不同类型社会组织的特点制定章程示范文本。行业协会商会要依照法规政策和章程建立健全法人治理结构和运行机制,以及党组织参与行业协会商会重大问题决策等制度安排,完善会员大会(会员代表大会)、理事会、监事会制度,落实民主选举、民主决策和民主管理,健全内部监督机制,成为权责明确、运转协调、制衡有效的法人主体,独立承担法律责任。

行业协会商会的内部治理主要依据的是《社会团体登记管理条例》,但该条例对社会团体执行机构及其产生程序,负责人的条件和产生、罢免程序等并没有具体的规定,实践中是参照民政部所发布的《社会团体章程示范文本》来执行。根据民政部发布的《社会团体章程示范文本》,社会团体的会员大会或会员代表大会选举理事组成理事会,再由理事会选举理事长(会长)、副理事长(副会长)、秘书长;社会团体的章程可自由规定理事长(会长)、副理事长(副会长)、秘书长的任期,但理事长(会长)、副理事长(副会长)、秘书长的任期最长不得超过两届;如因特殊情况需延长任期的,须经会员大会(或会员代表大会)三分之二以上会员(或会员代表)表决通过,并报业务主管单位审查并经社团登记管理机关批准同意方可任职。《社会团体章程示范文本》对理事的任期没有限制性的规定,因此社会团体可以在章程中做“理事任期届满可连选连任,不受任期限制”的规定。社会团体换届需要注意的事项较多,容易造成换届选举无效的情形。

比如商业协会商会在换届过程中存在未在规定的换届期限内换届、换届方案未向主管单位、登记管理部门报备审查、换届程序违反《章程》等内部规范、换届后无法变更法定代表人、因理事矛盾出现“两派”换届等问题。尤其近年来,行业协会商会出现“两派”的问题越来越突出。对于协会而言,大部分的会长作为名义上的存在,负责宏观层面的把控,而秘书长作为实权派的代表(有些社团秘书长还担任法定代表人)如果会长和秘书长双方合作不畅,有价值观、利益的冲突、双方产生矛盾,协会就极其容易出现“两派“的现象,那么如果协会出现两派,如果矛盾不能及时化解,那么将对行业协会商会的依法治理带来巨大的挑战。

分支机构管理的挑战

社会团体的分支机构,是指社会团体根据开展活动需要,依据业务内容的划分,设立的专门从事该社会团体某项业务的活动的机构。社会团体的代表机构,是指社会团体在登记住所地外,属于其活动范围内设置的代表该社会团体,承办该社会团体交办事项的机构。社会团体分支机构、代表机构在丰富社会团体的服务内容、扩大服务范围、提供服务质量,便捷服务流程等方面发挥着重要作用。

2014年的国务院出台相关政策,明确社会团体分支机构、代表机构的设立不再履行审批程序,并要求不得刻制公章,不再分配组织机构代码,那么其设立均由社会团体自主决定。近年来,全国性,地方性的行业协会商会为了发展业务,设立了大量的分支机构和代表机构,但分支机构、代表机构不具有独立法人资格,不得单独对外签署协议,其所有的法律责任均由社会团体来承担。那么实践中,行业协会商会对分支机构、代表机构管理不善,也会给行业协会商会带来挑战。

当前环境中行业协会商会在分支机构管理过程中存在分支机构、代表机构不规范使用名称;分支机构、代表机构下再设分支机构、代表机构;超出业务范围设立分支机构;分支机构、代表机构违规对外开展活动;分支机构、代表机构单独制定会费标准、收取会费;协会以设立二级机构名义变相收取管理费、赞助费等问题。这些都是行业协会商会在依法管理分支机构过程中面临的挑战。

会费和涉企收费的挑战

根据目前的法律法规政策规定,社会团体合法的收入来源包括:会费收入、行政性事业收入、经营服务性收入、接受捐赠和募捐收入、保值增值收入、其他合法来源。

在会费方面,民政部、财政部于2014年7月25日发布了《关于取消社会团体会费标准备案规范会费管理的通知》(民发〔2014〕166号),通知中明确指出,为切实转变政府职能,简政放权,推进社会团体依法自治,自通知发布之日起,社会团体通过的会费标准,不再报送业务主管单位、社会团体登记管理机关和财政部门备案。同时,对会费标准的合法制定和通过也提出了明确要求。

在涉企收费问题,早在2007年民政部、发改委等六个部门发布了《关于规范社会团体收费行为有关问题的通知》明确规定的社会团体在涉及收费要注意的相关问题。2008年、2010年、2014年发改委、财政部、民政部陆继发布了关于会费和收费的通知。

2017年民政部发布《关于进一步规范社会团体涉企收费等行为切实减轻企业负担的通知》(民发〔2017〕139号),中指出,有些社会团体在涉企收费中暴露出较多问题,有的违规收取会费,有的借用评比达标表彰收费,有的利用政府名义收费,有的利用资格评价收费,有的收费标准不合理,有的社团“只收费没服务”等等。实践中,会费与违法收费的主要有以下情形:会费标准制定程序违法、会费标准具有浮动性、会费标准超过“四挡“、强制会员入会并收取会费;强制会员付费参加各类会议、培训、展览、评比、达标、表彰活动及出国考察等;强制会员赞助、捐赠、订购有关产品或刊物;利用政府名义或政府委托事项为由擅自收费等。

评比达标表彰活动的挑战

近年来,行业协会商会,举办评比达标表彰过多过滥的现象有所抬头,个别行业协会商会乱评比、乱表彰,有的甚至借机非法敛财,社会负面影响很大。评比达标表彰活动,不仅不能起到积极作用,反而变相的扰乱了经济市场秩序,加重企业负担。

随着我国社会经济的快速发展,行业协会商会开展评比达标表彰活动的形式、对象和内容呈多样化趋势,清理和规范行业协会商会评比达标表彰活动工作面临新形势、新任务和新要求。2012年,国评组印发《社会组织评比达标表彰活动管理暂行规定》对行业协会商会评比达标表彰活动的行为准则、资质条件、申报程序和监督管理等事项提出明确要求。行业协会商会在评比达标表彰方面也应当遵循相关的规定,依法评比,依法表彰。

会员管理的挑战

会员是行业协会商会的主体,是行业协会商会存在和发展的基础。会员(代表)大会作为行业协会商会的最高权力机构,由全体会员组成。一般而言会员人数在200人以下的召开会员大会,三分之二以上的会员出席方可召开。会员人数在200人以上的,则要召开会员代表大会,也需要会员代表三分之二以上出席方能生效。

行业协会商会核心就是为会员提供服务,会员应当缴纳会费,享受权利和履行义务,但是同时行业协会商会在管理会员方面,如果管理不慎,也会发生一些矛盾和纠纷,跟社会团体运营带来挑战。实践中社会团体在会员管理方面存在的挑战主要有:会员冒用协会商会的名义招揽业务、会员伪造协会印章和签字、会员非法侵占协会商会的财产等问题。行业协会商会应当注重在上述方面加大风险的管理。

大力发展会员是行业协会商会发展的关键和核心,但是现实当中,很多会员加入协会后,感受不到协会对会员的服务,会员只有缴费的义务,没有享受相关的服务,这些都引发了很多的冲突和矛盾,行业协会商会其定位核心就是服务,服务会员,服务行业,但同时也要做好会员的管理,只有这样社会团体才能健康有序发展。

新时代行业协会商会依法治理的建议

挑战与机遇总是并存,在新的时空下,行业协会商会的规范发展,加强依法治理能力建设,笔者认为应当从以下方面进行:

第一,建立完善内部治理结构,保障社会团体民主决策,社会团体财产用于章程规定的活动,防止财务失真,防止权力过分集中。在管理层面,完善内部制度的制定,从制度层面保障社会团体有效运转。明确负责人任职资格、产生程序、任职年限等。社会团体负责人对重大事项、项目安排、资金使用管理负总责,要严格按照章程履行职责,不得以权谋私。完善各项管理制度,要求工作人员在具体工作中,根据相关管理制度来开展工作。

第二,制定完善的分支机构、代表机构管理制度,加强分支机构、代表机构负责人管理,可以建立分支机构年度报告制度。

第三,建立起完善的会员管理制度,尤其要规定好会员入会、权利义务、退会的相关规定,尤其是会员资格与会员经济利益直接相关时,要在保障会员权益方面建立申诉机制。建立起会员管理数据库,掌握会员的基本情况和动态信息,在完善服务体系,全面为会员提供服务的同时,也要保护好社会团体的自身利益。当会员利益和社会团体利益发生冲突时,要建立及时的、良性的矛盾化解机制。

第四,完善收费管理,行业协会商会收取的会费,应当主要用于为会员提供服务及开展业务活动等支出。行业协会商会收取会费应同时明确所提供的基本服务项目,并向会员公开,严禁只收费不服务。会费应设立专账管理,向会员公布年度收支情况并自觉接受监督。行业协会商会制度会费标准要综合考虑经济形势、市场环境、企业经营状况和承受能力等因素,调整规范以产销量、企业规模等为基数收取会费的方式,合理设置会费上限。

第五,规范评比表彰。行业协会商会开展评比达标表彰活动,必须严格依照《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发〈评比达标表彰活动管理办法(试行)〉的通知》(中办发〔2010〕33号)有关规定,履行申请报批手续。经批准开展的评比达标表彰活动,必须严格落实批准的奖项、条件等要求。发生变更事项的评比达标表彰活动,必须按照原审批程序进行审查。

行业协会商会开展评比达标表彰活动过程中,除了要严格履行有关审批程序外,还要遵守以下规定:一是要符合行业协会商会章程规定的宗旨和业务范围,不得超出其活动地域和业务领域;二是要坚持面向基层、注重实效,严格控制数量,防止过多过滥;三是要坚持非营利性原则,不得向评选对象收取任何费用,不得在评选前后收取各种相关费用或者通过其他方式变相收费,不得以任何形式与营利性机构合作举办或者委托营利性机构举办;四是要坚持公平、公正、公开原则,做到奖项设置合理,评选范围和规模适当,评选条件和程序严格公正,评选过程公开透明;五是要在评比达标表彰项目或奖项的名称前冠以社会团体名称,未经批准不得冠以“中国”、“全国”、“国际”、“世界”或其他类似字样。

第六,建立法务审核机制,行业协会商会在对外活动中面临着和诸多相关方的合作,势必要签署各种形式合同,行业协会商会应在内部建立起法务审核机制,对上述提到的各个层面的问题进行统一的把关。

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